【关键词】

行政公益诉讼 耕地保护 监管职责争议 共同被告

【要旨】

针对占用耕地从事生产经营存在行政处罚主体争议影响耕地保护问题，检察机关通过制发检察建议、提起行政公益诉讼等方式督促具有综合监管职责的基层人民政府、土地行政主管部门依法共同履职，有效解决耕地资源监管难题。

【基本案情】

四川省南江县地处秦巴山区腹地，素有“八山一水一分田”之称，人均耕地资源不足1.5亩。2019年至2022年，南江县长赤镇唐某某在未办理用地审批手续情况下，长期占用家庭承包的3.39亩耕地露天堆放砂石并对外销售，同村袁某某租用他人4.8亩承包耕地用于水泥制品的生产、堆放等，同时期该地共有类似占地行为13起，涉及耕地67.2亩。

【调查和督促履职】

2022年9月，四川省南江县人民检察院（以下简称南江县院）在开展耕地保护公益诉讼专项活动中发现唐某某、袁某某等人占地线索，并于2022年9月16日依法启动公益诉讼立案调查程序，经过实地走访、收集书证、现场勘验、委托第三方公司测绘等，查明唐某某、袁某某等人所占土地均为耕地以及该地共有类似占地行为13起，涉及耕地67.2亩。2022年9月26日，南江县院根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第七十七条以及《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（2012年）第四条第三款、第五十四条第二款等规定分别向长赤镇人民政府和南江县自然资源和规划局（以下简称南江县自规局）制发诉前检察建议，建议长赤镇人民政府履行属地政府监管职责，采取严格措施保护土地资源，制止非法占地行为；建议南江县自规局履行监督检查职责，依法查处违反土地管理法律、法规的占地行为。因新冠疫情、行政权力改革等客观原因，长赤镇人民政府、南江县自规局在制定整改方案后两次申请延期整改。

2022年底，《南江县赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》等文件对违反规定占用耕地建窑、建坟等行政处罚权力下放至乡镇（街道），但对“堆放砂石、水泥制品压占耕地”的情形由基层政府还是自规局行政处罚未明确规定，故长赤镇人民政府、南江县自规局收到检察建议后，就谁应履行行政处罚职责未达成共识，导致耕地被占问题在两个月以及后续延长整改期限内一直未解决。

【诉讼过程】

南江县院对整改情况评估后认为，南江县政府文件虽未明确占用耕地堆放砂石等违法情形的行政处罚主体，但根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第七十七条以及《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（2012年）第四条第三款、第五十四条第二款等规定，长赤镇人民政府、南江县自规局依然应当履行各自综合监管职责，采取必要措施制止非法占地行为。2023年2月28日，由于在整改期限内未依法全面履职，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，南江县院将长赤镇人民政府、南江县自规局作为共同被告，依法向巴中市恩阳区人民法院（行政案件集中管辖法院）提起行政公益诉讼，请求判令长赤镇人民政府、南江县自规局共同履行对违法占地行为的监督管理职责。

案件起诉后，法院召集公益诉讼起诉人与被告单位交换意见，经检察机关释法说理，长赤镇人民政府、南江县自规局认可了关于共同履职的起诉意见，成立联合工作组，制定《长赤镇依法拆除唐某某、袁某某等人违规占地经营工作方案》，并于2023年3月7日联合发出《责令限期拆除通知书》，要求当事人7日内拆除已硬化地面及器械，对被占耕地覆土复耕。2023年5月29日，经县农业农村局、自然资源和规划局、长赤镇人民政府联合验收，各当事人已拆除硬化地面及器械，案涉土地达到复垦标准。鉴于长赤镇人民政府、南江县自规局已依法全面履行职责，检察公益诉讼目的全部实现，经南江县院建议，法院于2023年6月6日作出终结诉讼裁定。

【典型意义】

耕地保护是一项系统性工作，需要多部门协同履职。实践中，部分地区因行政权力事项调整出现了行政处罚主体争议问题，从而导致违法占地经营等耕地“非农化”问题长期难以解决。检察机关依法履行公益诉讼办案职能，严格按照土地管理法等法律规定，将具有综合监管职责的基层人民政府、土地资源行政主管部门均认定为违法占地行为的监管主体，并通过制发诉前检察建议、提起行政公益诉讼的方式持续督促相关行政机关依法全面履职，查处违法占地经营行为，切实形成整改合力，避免因行政处罚主体争议影响耕地资源保护。