鄂尔多斯市人民检察院关于全市检察机关民事行政诉讼监督工作情况的报告
市人民检察院副检察长 郝占军
（2017年10月24日）
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照会议安排，我受杨世林检察长的委托，代表市人民检察院，报告全市检察机关开展民事行政诉讼监督工作情况，请予审议。
宪法赋予检察机关法律监督的职能，民事行政诉讼监督是检察机关依法对人民法院生效民事行政裁判、执行活动、审判程序中违法行为进行监督；依法对破坏生态环境和资源保护等损害国家和社会公共利益行为提起公益诉讼；依法试行对行政违法行为和行政强制措施进行法律监督等职责。近年来，全市检察机关在市委和自治区检察院的正确领导下，在市人大及常委会的有力监督下，始终以强化法律监督、维护公平正义为己任，始终以服务大局、保障民生为目标，始终以公正执法、秉公办案为中心，全面依法履行民事行政诉讼监督各项职能，努力推进法治鄂尔多斯和平安鄂尔多斯建设。
一、工作主要情况
2013年修改后民事诉讼法和行政诉讼法实施以来，全市检察机关共办理各类民事行政检察监督案件1889件，其中，受理不服法院生效裁判监督案件583件，办理执行监督案件675件；办理审判程序中违法行为监督案件221件；办理督促行政机关履职案件343件；办理支持起诉案件29件；提起公益诉讼案件11件；移送职务犯罪线索9件。我市民事行政检察监督工作始终保持均衡稳定的发展状态，连续10年在自治区检察院对全区各盟市检察院对口业务考评中位居前3名。
(一)以服务大局为出发点，打造“民生检察”，全力保障经济社会发展
一是注重保障民生民利。始终把生效裁判监督工作作为民事行政检察工作重心，充分利用抗诉、再审检察建议、支持起诉等监督手段，加大对涉及民生民利案件的办案力度，保障人民群众的合法权益，维护司法机关的执法公信力。2013年以来，共受理不服法院生效裁判案件583件，经审查提请抗诉128件，提出抗诉34件，提出再审检察建议47件，以上四项数据连续五年位列全区前三位。积极开展支持起诉工作，加强对农民工、下岗失业人员、残疾人、妇女儿童等弱势群体合法权益的司法保护。办理支持起诉案件29件，帮助72名困难群众追讨工资、追偿损失76万余元。例如，市检察院办理的准格尔旗22户居民与准格尔旗国土资源局房屋拆迁管理纠纷系列案，由于这起“民告官”案件涉案人数众多，当事人多年上访，在当地造成较大隐患和不稳定因素，市检察院向自治区检察院提请抗诉后，为化解社会矛盾，受自治区检察院指令，市检察院与当事人进行了20多次的沟通、协调，最终达成了调解协议，终结了长达7年的群体性上访，此系列案作为典型案例写入了自治区检察院向自治区人大的工作报告中，并被最高人民检察院评为“全国行政检察精品案件”。
二是注重服务经济发展。紧紧围绕全市工作大局，找准民事行政检察工作服务大局的切入点和着力点，运用抗诉、支持起诉、督促履职等手段，加强对投资环境和市场秩序的司法保护，依法妥善办理各类合同纠纷、建设工程和投资纠纷中的民事申请监督案件301件，有力维护市场经济秩序。如，市检察院办理的宝臣投资公司申请执行监督案，经审查发现市中级人民法院存在超标的执行的情况，提出检察建议后，市中级人民法院向该公司退还超标的执行款40余万元，有力维护了企业的合法权益，保障了地方经济的健康发展。
三是注重维护社会和谐稳定。坚持“化解矛盾优先、调解疏导为重”的执法办案理念，重视引导群众依法定程序解决司法诉求，把调解纠纷、化解矛盾贯穿办案始终，使群众的问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，力争每一个案子都做到“案结、事了、人和”，所办案件无一当事人进京到呼上访，开展的检调息诉工作得到了最高人民检察院的充分肯定。如，鄂前旗检察院办理的鄂前旗新宇化工有限责任公司43件合同纠纷、股权转让纠纷监督案，该系列案件涉案人数众多、金额巨大，涉及多个省区的债权人，且已引发了网络舆情。检察机关受理案件后，主动向地方党委作了专案汇报，并调查了解案情，经审查，43件案件中有7件案件适用法律、认定事实、审理程序均有错误，由鄂前旗检察院对这7件案件提出再审检察建议，最终法院全部采纳，予以改判，为该公司挽回经济损失847万元，该系列案件被最高人民检察院评为全国民事检察精品案件。
（二）以专项监督为抓手，构建多元化监督格局，积极回应群众对司法公正的新期待
一是狠抓执行活动监督。聚焦超标的执行、执行超期等问题，2013年以来共办理执行监督案件675件，提出检察建议443件。
近年来我市民间借贷纠纷案件集中“爆发”，法院执行案件堆积，生效裁判久拖不执，在人民法院开展“执行年”系列活动中，全市检察机关主动履职，积极配合，敢于监督，善于监督。2013年以来，开展了“刑民交叉非法集资类案件专项监督”、“全面清理旧存积案专项监督”、“民事案件怠于执行专项监督”等活动，通过专项监督办理案件527件，占全部监督数量的78%，法院审结后采纳 333件，开展的专项监督工作被自治区检察院和最高人民检察院予以肯定。去年年底，市检察院与市中级人民法院联合下发文件，聚焦群众反映强烈的个别法官徇私枉法、滥用职权等问题，全市检察机关，开展“执行案款集中清理活动”，针对人民法院执行案款未发放、超期发放的问题，督促全市两级人民法院及时发放执行案款330万余元，纠正两级人民法院超期发放执行案款693万余元。如，杭锦旗检察院在办理冠龙汽车销售公司买卖合同纠纷执行监督一案中，被执行人沈某某有房屋、车辆及到期债权等可供执行的财产，人民法院立案后未采取任何执行措施，判决未能履行的情况下，违法结案。检察机关提出检察建议后，法院为当事人执行回案款15.8万元，使历时3年的申请执行案件执行完毕，维护了当事人的合法权益与司法权威。
二是狠抓审判程序中违法活动监督。聚焦群众反映强烈的超期限审理、送达违法等审判程序违法问题，2013年以来，共办理审判程序中违法活动案件221件，提出检察建议168件。全市检察机关组织开展了审判人员超期限审理、公告送达程序违法、基层法庭民事诉讼监督等一系列专项监督活动，通过专项监督活动办理案件134件，占全部监督数量的61%，提出检察建议101件，法院全部采纳，纠正了法院违法行为，取得了较好的社会效果和法律效果。如，鄂旗检察院对鄂旗法院工作人员未经院长批准对当事人采取强制措施并使用械具的违法行为，向鄂旗法院提出检察建议，鄂旗法院采纳了检察建议，并对违法干警在全院进行了通报批评并责令其向当事人道歉。以上专项监督的开展被最高人民检察院在2015年全国民事行政检察工作总结中予以充分肯定。
三是狠抓督促行政机关依法履职。聚焦群众反映强烈的行政机关不作为、乱作为等问题，全市检察机关以开展多领域行政执法专项监督活动为抓手，将检察监督向公安、食品药品管理、医药卫生管理、环境管理、草原管理、市政管理、税务管理、交通管理等行政领域延伸，运用检察建议的方式，督促行政机关正确履职，共提出督促行政机关履职的检察建议335件，逐项逐条提出改进履职建议530余条，督促完善规章制度120余份，为国家挽回经济损失 1400余万元，取得较好社会效果。如，东胜区检察院在履行职责中发现，东胜区地方税务局委托煤炭管理局代征地方各项税收10种，在2012年至2015年期间，有18家煤炭公司欠税共计1200余万元，东胜区检察院向东胜区地方税务局发出检察建议，要求其严格履职，现东胜区地方税务局已追回欠缴的税款406万元，并将欠缴的其他企业起诉至法院申请强制执行。
四是狠抓司法不公背后的职务犯罪线索移送工作。聚焦群众反映强烈的个别法官徇私枉法、滥用职权等问题，全市检察机关，积极拓展监督深度，提高监督的层次，增强监督效果，深挖隐藏在执法不公现象背后的违法违纪和职务犯罪行为。2013年以来共移送职务犯罪线索9件。如，伊旗检察院在办理一起执行监督案件中，发现伊旗法院执行员呼某擅自利用职权扣划并挪用执行款135万元，涉嫌职务犯罪，将线索移送本院反贪局依法查办后，呼某被以挪用公款罪判处有期徒刑11年。
（三）以公益保护为核心，扎实推进公益诉讼，拓展民事行政检察监督工作范围
一是立足市情，突出办案重点。公益诉讼事关绿水青山、子孙后代，事关国家和社会公众切身利益，是一项民生民心工程。全市检察机关结合实际，重点办理生态环境资源和国有资产领域公益诉讼案件，着力为建设“生态鄂尔多斯”、“绿色鄂尔多斯”提供有力的司法保障。全市检察机关共排查公益诉讼案件线索94件，涉及环境资源领域49件，国有土地使用权出让及国有资产保护领域45件；提起公益诉讼诉前程序检察建议案件79件，提起公益诉讼11件，案件覆盖全市旗、区。因所诉单位主动履职，撤回起诉1件，法院判决检察机关胜诉10件，所办案件数量和质量均走在全区前列。这些案件均是从生态环境资源和国有资产保护问题入手，督促相关机关进行恢复治理，达到了保护生态环境和国有资产的目的。去年，市人大常委会专题听取审议了全市检察机关开展公益诉讼试点工作情况的报告，给予了充分肯定。
二是把握公益核心，突出保护效果。全市检察机关树立诉前程序与提起诉讼并重的意识，加强对检察建议落实情况的跟踪监督，有力促成社会主体齐抓共管保护公益的良好局面，通过开展公益诉讼，共挽回经济损失5100余万元，督促行政机关对破坏生态环境的企业及个人行政罚款190余万元，恢复草牧场及林地2.6万亩，补种防护林2800余株，有效保护了国家和社会公益。同时，通过提起公益诉讼，有力督促相关行政机关主动履职。如，东胜区检察院在履行职责过程中发现，有3家公司欠缴土地出让金4020万元，东胜区国土资源局怠于履行职责，东胜区检察院遂向东胜区国土资源局提出诉前检察建议，在东胜区国土局仍未履行职责情况下，东胜区检察院将国土资源局起诉至法院。案件进入审理阶段后，东胜区国土资源局主动对欠缴土地出让金的企业进行全面清算，除涉案3家公司外，对其他欠缴土地出让金近1亿余元的21家企业，全部申请仲裁，并依法申请法院强制执行。
（四）以履职提能为目标，强化基础建设，提高民事行政检察队伍整体素质
一是队伍建设得到全面加强。市检察院党组高度重视民事行政检察工作，借助推进司法改革的机遇，大力加强民事行政检察机构、队伍建设，从侦查监督、公诉等部门，抽调优秀办案骨干充实到民事行政检察部门，补齐工作短板。同时，在全市员额检察官总数严重不足的情况下，督促8个基层院党组最少为民事行政检察部门配备1名员额检察官，极大增强了民事行政干警的职业荣誉感和认同感，激发了干事创业、公正司法的积极性。
二是业务能力全面提升。加强队伍业务能力建设，2013年以来，3件案件被评为“全国民事行政监督精品案件”，6件案件被评为“自治区优秀民事行政监督案件”。在自治区检察院举办的 “全区检察机关民事行政检察业务竞赛”中，市检察院获得优秀组织奖、民事行政业务标兵、业务能手等7个奖项，是各盟市检察院中唯一一个参赛队员全员获奖的地区院。民事行政检察队伍中有1人被自治区检察院荣记二等功，4人被市检察院荣记三等功，3人被嘉奖，7人被纳入自治区办案人才库，1人被评为“全国民事行政检察优秀办案人”，也是全区唯一被纳入第一批全国检察机关民事行政检察部门办案实务类人才库的人员。
三是创新和调研能力明显提高。大力推进民事行政检察工作创新创优活动。2013年以来，组织制作的民事行政申诉告知卡、统一业务应用系统操作指引等8件创新成果被自治区检察院在全区推广；全市民事行政检察部门撰写论文、信息、简报共计291篇，其中，在中央及自治区级大众媒体发稿54篇，被自治区检察院采用143篇，向最高人民检察院、自治区检察院组织开展的主题征文活动报送论文18篇，2篇论文被最高人民检察院选入论文集，2篇调研课题被自治区检察院批准立项为全区重点调研课题。
四是思想政治和纪律建设不断增强。深入开展“两学一做”学习教育、“忠诚、干净、担当”主题教育及“增强党性、严守纪律、廉洁从政”专题教育活动，引导民事行政检察人员牢固树立正确的执法理念，筑牢执法为民的思想根基，严格遵守各项纪律，坚决杜绝“人情案、关系案、金钱案”，促进严格、公正、廉洁、文明执法，全市民事行政检察人员无一人违法违纪。
二、存在的问题和困难
一是监督深度不够，发现深层次问题少。对执行案件与审判程序中违法活动的监督多集中于程序性问题，真正发现和纠正审判、执行活动中深层次实体违法问题较少，难以从根本上引起法院对执行和审判程序中违法行为监督的重视。对于执行中的评估拍卖、执行案外人财产以及刑民交叉案件的监督较少。
二是检察建议监督手段乏力，监督效果不明显。有些单位对检察建议的重要性和针对性认识不足，认为检察建议仅仅是某项工作的参考性意见，也有的认为检察建议的提出是在挑刺找麻烦，存在敷衍了事、消极应对现象，对提出的检察建议落实不到位，导致建议中相关措施和规范的落实情况得不到保障，有损监督的权威性。
三是民事行政诉讼监督工作知晓度不高，依当事人申请监督案件比例较低。民事诉讼法修改后，要求当事人必须穷尽法院救济途径，才能向检察机关申请监督。检察院受理生效裁判监督案件需经过法院一审、二审和再审，执行监督案件必须向法院提过执行异议和执行复议。对执行和审判程序中违法行为的监督，检察机关主动依职权监督数量占73.8%，当事人依申请监督的数量仅占26.2%。
四是民事行政检察队伍力量不足，人员素质有待进一步提升。近年来我市民事案件急剧增长，检察机关特别是民事行政检察部门案多人少的矛盾进一步加剧，民事行政检察人员的专业化、职业化程度较低，工作经验欠缺、释法说理和做群众工作的能力不强，办理新类型案件、信息技术应用等能力需要进一步提高，不敢监督、不善监督的问题仍然存在。
三、下一步工作措施
（一）进一步树立正确的监督理念，公平公正履行各项监督职能。引导全市检察机关和广大检察干警认真学习贯彻十九大精神和习近平总书记关于加强和改进检察机关法律监督工作的重要讲话精神，坚持检察工作科学发展的思路，以对党、对人民、对宪法、法律高度负责的态度，全面加强诉讼监督工作，切实履行宪法和法律赋予的职责，促进严格执法、公正司法。
（二）进一步争取党委领导、人大监督，确保监督工作正确政治方向。及时向党委、人大报告重要工作部署和工作事项，主动争取领导、监督和支持。适时建议人大常委会组织相关执法检查，监督支持检察机关依法开展法律监督工作。探索建立司法监督与权力监督的对接机制，在人大对法院、行政机关的工作开展“专题询问”中，有效建立检察监督配合人大监督的工作机制，促进相关机关依法、依规履职，全力推进法治鄂尔多斯建设。
（三）拓展监督视野，积极回应人民群众诉求和关切。重点审查办理关系保障和改善民生的案件、影响经济发展和社会稳定大局的案件。提高调查核实能力，深挖隐藏在执法不公现象背后的违法、违纪行为，加大办理执行监督、审判程序违法活动监督、支持起诉、督促履职案件力度，参与社会管理创新、努力使人民群众在每一起案件中感受到公平正义。
（四）加强工作宣传，提高民事行政诉讼监督工作的社会知晓度。进一步创新形式加大宣传，选择“典型案例”，通过新媒体等多种形式“以案释法”；联合市司法局、律师协会共同开展接访工作，搭建“接地气、办实事”的服务平台，切实提高群众对民事行政检察工作的知晓度与支持度。
（五）加强队伍建设，提高民事行政诉讼监督能力和水平。针对民事行政诉讼工作特点，加强民事行政检察队伍正规化、专业化、职业化建设，培养和引进诉讼监督急需的知识产权、金融证券、互联网等专业人才。进一步加大民事行政检察工作与现代科技结合力度，加快推进智慧检务建设，探索建立“互联网+”的工作模式，全面适应司法责任制改革新要求。认真贯彻落实党中央全面从严治党的要求，坚持“从严治检”，深入开展“两学一做”学习教育，打造一支让党放心、让人民满意的“忠诚、干净、担当”的检察队伍。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，市人大常委会专门听取和审议全市检察机关开展民事行政诉讼监督工作情况，充分体现了对检察工作的高度重视，也充分体现了对全市检察工作的有力监督和支持。市人民检察院将认真贯彻落实党的十九大精神，贯彻落实市人大常委会审议意见，不断加强和改进民事行政诉讼监督工作，为推进建设法治政府和决胜建成小康社会作出更大贡献！
